党的十九大报告就指出：“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。农村治理不仅仅是农村内部的自我管理和发展问题，更关系到党在农村的执政基础以及国家治理体系现代化建设。在乡村振兴战略中，如何构建并完善乡村治理体系成为党和政府关心的热点话题。近年来，村规民约不断受到政府和学界的重视，逐渐成为乡村治理体系中的重要平台和载体。

一、研究梳理和问题提出

村规民约由来已久，有研究认为我国最早的村规民约可追溯到西汉时期 ，作为民间法，村规民约根植于我国传统社会的文化土壤，是人们在长期的生产和生活过程中自发形成的一套社会秩序规则，在化乡民、安定团结方面发挥了重要作用。村规民约的研究兴起则是于20世纪30年代，杨开道、王兰荫、吕著清、傅衣凌等学者分别对村规民约进行了不同领域的研究。20世纪50至80年代，受政治运动影响，村规民约被作为封建枷锁受到批判，相关研究也几近停滞。改革开放之后，村规民约再次进入学者的研究视野，特别是近年来，党的十八届四中全会提出“发挥市民公约、村规民约等社会规范在社会治理中的积极作用”，无论是在实践领域还是理论领域，村规民约作为一种传统的社会治理资源，重新获得了极大的关注和重视。梳理相关研究，当前村规民约的研究主要集中于三个领域：第一个主要从历史学、民俗学的研究视角，解读村规民约的历史发展演变、村规民约的文本分析等；第二个主要从法学的角度，分析村规民约作为民间法的地位和作用，特别关注其与国家法之间的互补、延伸和冲突的关系；第三个主要从社会学、政治学和公共管理的研究视角，关注村规民约在国家治理体系中的角色，对基层民主发展等。

文献梳理可以发现，村规民约作为农村社区的非正式制度，无论是在传统社会还是在现代社会中都是一种重要的社会治理资源，只要合理运用，可以在农村基层社会治理中发挥不可估量的作用。课题组在对浙江省各地农村的调研中发现，近年来各地政府积极响应党和国家政策，在推进村规民约方面不遗余力，村规民约也在农村基层社会治理中发挥了其独特优势。但是，调研中发现村规民约的推行同样面临着诸多挑战，其中的焦点问题就是各地的村规民约存在治理低效问题，也就是村民对村规民约的参与度普遍较低。那么，如何激发村民对村规民约的参与活力，提高村规民约的治理效果？这就是课题组的研究问题。

二、村规民约有效性的理论之维：社会资本的视角

社会学家费孝通把中国传统社会的治理结构概括为“皇权止于县，县下行自治”的“双轨政治”治理结构，传统农村社会实际上拥有一套具有自身运作逻辑的治理体系，村规民约就是其中一种重要的治理力量。在传统治理中，村规民约运用农村“熟人社会”的互惠与信任、人际关系网络、社会道德规范等治理资源，发挥着凝聚农村生活共同体和实现农村有效治理的功能。不难发现，不论是村规民约所强调的信任、网络、规范等要素，还是现代治理体系中强调的多元主体参与、协同治理等取向，都与社会资本理论所倡导的思想价值相契合。以社会资本作为分析框架，提高村民对村规民约的参与度，事实上就是在村庄生活共同体内部，通过社会资本的构建，强化基层社会自治。

近几十年来，社会资本理论受到了社会学、政治学、经济学等不同学科领域学者的广泛关注。布迪厄和科尔曼是社会资本理论的两位重要的创始人，布迪厄首先定义了社会资本的概念，科尔曼也从社会资本的功能角度进行了界定，此后，帕特南、福山、波茨、林南等学者也从各自的研究视角对社会资本进行了分析和界定。不同学者对社会资本研究的侧重点各不相同，对社会资本的界定也有所区别，但学界基本可以达成以下共识：社会资本存在于社会关系和社会结构之中，表现为关系、信任、规范、网络、制度等多种形式，并且可以被行动者获得和利用，以达成各自行动目的。

罗伯特D.帕特南将社会资本理论引入政治研究领域，他认为社会资本具有社会组织属性，并把社会资本视为一种群体性的资源，例如存在于群体或社会组织中的信任、规范和网络，这些宏观的社会资本不仅能够促进社会成员为了实现共同利益而相互合作，而且能够通过协调成员之间的行动来提高社会行动的效率。在《使民主运转起来》一书中，帕特南对意大利各地区的公民生活问题进行了分析，从自愿群体的参与程度的角度来研究社会资本，提出了“公民参与网络”，即在拥有共同历史和文化背景的环境中，人们容易形成一个互动频繁、关系密切的社区，进而形成紧密的公民参与网络，这个网络通过对破坏人们信任关系的人或行为进行惩罚而得到加强，而这种公民精神及公民参与所体现的就是社会资本。因此，帕特南强调，重视社会资本就要关注社群发展，也就是为社会组织发展提供空间平台。同时，帕特南从更宏观的层面将社会资本与促进民主政治发展联系在一起，他以“社会资本存量”的概念说明社会的民主发展与该社会的总体社会资本存量密切相关。

帕特南从自愿群体的参与程度角度来定义社会资本，为本研究提供了重要的分析框架和研究视角。要达到提高村民对村规民约参与度的目的，就要构建村规民约的内化机制，而内化机制的构建离不开村庄内部社会资本的运作，通过建立联系紧密、互动密切的村民参与网络，运用参与网络内的规范、信任和网络等要素，促进村民为了实现共同价值理念和共同利益而相互合作，以此提高农村基层自治的成效。

三、村规民约有效性的现实困境：基于社会资本的多维分析

帕特南认为，存在于群体或社会组织中的信任、规范、网络等有助于促进群体成员相互合作，提高集体行动的效率。我国的传统农村社会是典型的“熟人社会”，由于当时地域封闭性强，社会流动性小，村庄内部基于血缘和地缘，形成了内聚力极强的生活共同体。在村庄的生活共同体中，村民之间存在密切的人际关系网络，相互依赖彼此信任，风俗、习惯、道德、宗教等社会规范能够令行禁止，因此村规民约能够得到村民广泛认同并参与，发挥其应有的价值功用。随着封建王朝分崩离析，国家经历土地革命、社会主义改造等一系列重大的制度变迁，随后又经历了改革开放、城镇化和现代化浪潮，社会结构全面转型，农村社会的乡土性特征已经发生了改变，稳定的“熟人社会”逐渐向“半熟人社会”，甚至“陌生人社会”转变，这就是使得村规民约这类依赖于传统权威来源，如传统礼法、乡约宣教、家法族规、教化受命逐渐失去了约束力。从社会资本的角度表述，其实就是村庄内部的信任、规范和网络等要素的缺失，导致了村民对村规民约的参与度低。

社会信任危机

“信任是社会中最重要的力量之一”，在帕特南的理论中，信任是社会资本必不可少的组成部分，它是群体成员进行互动和合作的基础。韦伯将信任分为特殊信任和普遍信任，特殊信任主要以血缘和地缘为基础，普遍信任则扩展至更广泛的群体，是建立在成员对制度、法律等认同的基础上。在传统社会，中国人的人际关系以血缘和地缘为主，社会关系表现为 “差序格局”，即以“己”为中心向外推的关系圈，社会信任主要以特殊信任为主。在随着我国社会结构全面转型，社会流动加快，即使在农村社会传统的乡土情结也在不断弥散，“血缘地缘本位”的特殊信任被不断解构。家庭结构由大家族、宗族逐渐向核心家庭收缩，紧密的信任关系仅局限于小家庭内部，而依靠家族、宗族的更广范围的血缘信任关系难以为继。依靠地缘建立起来的信任关系也被不断削弱，同一村庄内的村民不再安土重迁，村民流动频繁，即使在地缘上相近，但相互沟通互动的频率大幅下降，并且容易受到市场经济的利益观念的影响。同时，在农村社会，无论是基于正式制度的法律法规，还是基于非正式制度的社会规范的这种村民之间的普遍信任还没有建立，这种普遍的信任感不仅表现为村民之间的不信任，还表现为村民对于组织机构的不信任。

福山认为“信任恰如润滑剂，它能使任何一个群体或组织的运转变得更加有效”。相互之间的信任能够为成员在群体或组织生活中提供可预见性、可依赖性和信赖等要素，能有效避免“搭便车”行为以及成员对“搭便车”行为的担忧，因此社会资本是解决集体行动的促进因素，而信任的缺失，则会使得集体行动无法实现。多次调研发现，尽管乡镇政府和村委会对村规民约进行了多种形式的宣传解读，但始终难以对村民进行有效的参与动员。究其原因，一方面，村民之间缺乏信任感，无法对参与村规民约的这种合作行为产生预期的效益判断，以及出于对搭便车行为的担忧，“信任和合作”被反复博弈的“利用和背叛”所取代，影响了村民的参与积极性。另一方面，村民对组织缺乏信任感，各地农村的村规民约多是由政府自上而下推行的，经费、人员、场所等资源配备上行政依赖性强，章程制定执行过程中村民自主性弱，导致了村民对村规民约本身的不信任感，进而影响了村民的参与热情。

互惠规范弱化

规范是社会资本理论中的一个重要范畴，科尔曼提出了社会资本的五种表现形式，规范与有效惩罚就是表现之一。规范成员参与群体生活的行为准则，存在正式规范和非正式规范之分，一般认为，正式规范主要指成文的法律法规，非正式规范主要指风俗习惯、文化传统、道德伦理等。在社会资本理论中，规范更多地表现为群体或组织成员之间的互惠模式。帕特南认为，普遍的互惠产生于长期的交往关系中，人们相互间期望对方在将来的某时刻回报给自己，互惠能够有效调节人际关系，注重给予与回报、利他性和利己性相统一。在传统社会，人际交往中互惠性规范主要表现为“礼俗”和“人情”，强调“礼尚往来”、“送人情”、“还人情”，其实就是一种群体内部的互惠行为。另外，互惠性规范不仅表现在人际交往中，也表现为个体与群体利益的统一，这类规范以风俗习惯、文化传统、道德伦理等表现出来，当个体违背了群体的规范秩序，使群体利益受到损害，就会得到相应的惩罚。古代礼俗秩序和社会规范十分稳定，因此无论是个体的给予和回报，还是遵循或违背规范的奖和罚都是可预期的。在现代农村社区中，频繁的人口流动打破了稳定的社会网络，社会分工细化降低了人们的利益联系，削弱了互惠规范的经济基础，另外，市场经济带来的个人主义、功利主义等价值理念也逐渐取代了传统的礼俗秩序，削弱了互惠规范的道德基础。

从传统意义上来说，村规民约本身就是农村非正式规范的表现形式之一，是人们在日常生活中逐渐形成的行为规则，村规民约之所以无法调动村民的参与热情，不能对村民产生有效约束力，从规范角度来看，存在农村地区规范的缺失因素，特别是互惠性规范的缺失。在调研中发现，各地的村规民约包含的内容多样，例如包含政治素养、乡风文明、社会公德、家庭美德、环境保护、卫生治安等方面的内容。在表现形式上多以告知性的村规民约为主，在操作层面上多以禁止性、惩罚性的规则为主。多地现行的村规民约普遍缺乏互惠规范的制定，缺少对村民正向行为的奖励，也就是没有建立有效的激励机制。同时，无论是惩罚机制还是激励机制，都缺乏强有力的规则执行保障，使奖惩机制难以推进。

关系网络缺失

社会资本嵌入于社会网络之中，个体能够通过其成员资格在社会网络中会的资源，学者林南指出行动者可以对社会关系进行投资并期望获得回报，以达到行动目的。因此，个体要获得资源就必须卷入到社会网络之中，遵守社会网络内部的行为规则和认同其价值取向。民主政治发展方面，帕特南在对意大利南北地区不同制度绩效的考察中，指出存在有两种类型的网络，分别是水平网络和垂直网络。水平网络是合作型的网络，有助于产生信任和互惠的平等关系，促进强健的民主结构发展。垂直网络是一种庇护型的网络，会产生等级和依附的不对称关系，阻碍社会的进步发展。在农村社区中，水平网络主要表现为拥有相同地位和权力的村民之间的社会关系，例如邻里之间形成的社会网络、基于共同目标的农村社区自组织，包括公益慈善、生活服务、文体活动等团体组织。这类水平网络就是村民在日常生活中卷入其中的社会关系网络，也是村庄内部社会资本的主要来源。

不同于国家正式的法律制度，村规民约属于民间法范畴，其约束力来源于传统道德、社会舆论、自我压力等非正式因素，这些要素嵌入于社会网络之中，因此，社会网络的数量、规模、强度等因素的变化，都会影响村民对道德规范的认同和遵从以及村规民约的作用发挥。在当前社会转型和体制转轨的时期，农村社会网络难以支持村庄内部的持久稳定的合作、互惠和信任，不能促进村庄社会资本的增加，无法满足村规民约推进等基层自治的需求。一方面，传统村庄的关系网络主要是以血缘和地缘为基础的先赋性社会网络，正如上文提到，由于农村血缘和地缘的式微，由此发展而来的社会网络的规模和强度已大不如前。另一方面，自治性的社会网络发育不足，最直接的表现就是农村自组织的缺乏，在政府主导的农村基层治理模式中，行政力量的渗透和自治能力的先天不足，严重束缚了农村自组织的产生和成长的空间。

四、以社会资本再造激发村规民约有效性

面对社会资本缺失带来的村规民约治理低效，重构社会资本是破解村民参与问题的关键所在。培育村庄内部的社会资本，搭建村民之间的互动平台和载体、促进互惠规范和普遍信任的产生，有利于强化村民的价值认同和行为遵从，构建村规民约的内化机制，提高村民对村规民约参与度。

增进沟通互动，培育信任关系

信任是群体和组织的粘合剂，是社会成员共同合作和集体行动的基础。积极培育信任关系是重构村庄内部社会资本，提高村民对村规民约的参与度的关键所在。构建信任关系应从多个方面同时入手，不断加强村民之间、村民与组织结构的信任关系。

培育村民之间的信任关系。村民之间的相互信任，能够使村规民约这类非正式制度即使缺乏第三方强制实施条件，也能进行集体行动，从而克服集体主义困境。在农村社区，一方面推动普遍信任关系尽快建立，积极培育村民的公民意识和契约精神，另一方面深挖特殊信任的价值所在，强化村民以血缘和地缘为基础的社会联系。当然，各地各村的情况不尽相同，培养信任关系要具体问题具体分析。在宗族化明显的村庄中，充分利用家族和宗族的“软性管理”，依靠血缘和宗族将村民凝聚在一起，增强彼此的信任关系；在城镇化明显的村庄中，社会流动频繁，村民群体稳定性弱且结构多样，就需要依靠村委会、乡贤、社会组织等力量，创造更多的交流沟通机会，在邻里互动中建立由“陌生—熟悉—信任”的紧密联系；在社队化明显的村庄中，就要充分利用经济要素，将个体利益和整理利益结合起来，在相互之间的合作、博弈过程中建立信任关系。

培育村民与组织结构的信任关系。促进长期而稳定的公共参与，就要在公众参与和规则制度的制定与执行之间形成持久有效的互动，如果最终结果未能体现公众意志，流于形式和表面的公众参与，只会造成公众对未来公共参与的回避和敷衍。在农村基层自治中，乡镇政府、村委会、村民及其他村民自治组织等都是利益相关者，需要彼此之间的良性互动和有效合作。多元利益主体可以通过相互间不断的协商谈判、资源交换、协调互动，来共同参与村规民约的章程制定、制度执行的全过程。村民与组织结构的信任关系在这个反复博弈的过程中得以产生，不仅能加强村庄的凝聚力、提升村民自治能力，还能降低合作成本，提高自治效率，增加村民福利。村规民约的制定和推行，要避免基层政府“一言堂”，一手包办的村规民约增加了职能部门的负担，却得不到预期的基层自治目的。村委会作为基层自治组织，要坚持信息公开、提高职业化、专业化水平，提高自身的可信赖程度，同时要增强村民的“代言人”意识，坚持以人为本，重视村民需求、尊重村民权利，在现行法律制度框架下，充分给予村民的自主权利空间，保证村规民约体现村民意志，增加村民福利。

强化奖惩机制，培育互惠规范

普遍的互惠规范如同纽带，将群体成员连接起来，它能够将成员的个体利益和集体利益统一起来，让成员在意识到只有彼此互惠合作才能实现自身的利益需求。实现自身利益必须要考虑到他人，付出和回报都是平衡的、可预期的，相反，如果个体损害了他人或群体利益，就会受到规范的惩罚。我们说群体成员之间的信任可以促进合作和集体行动的产生，但是建立起持久且有效的集体行动，则需要制度规则的精心设计，确保互惠性规范能够有效运转，例如，有效的可操作性的政策、建立长效的激励机制、对于不遵从行为的监控与惩罚、以及对冲突的解决机制等。

村规民约作为某一地域范围内的自治性规范，其合理性源自于共同体内部成员的认同，在缺少强制执行资源的条件下，单纯依靠村庄内部的舆论道德压力对村民的约束力是有限的，需要进一步完善奖惩机制，来激发、引导、保持惠内化村民的行为，使村规民约政治起到规范社会秩序的作用。因此，村规民约不仅要根据各地实情注重内容的设计和宣传，更需要从社会资本动员的角度来建立公众参与的制度性保障，让村民真正卷入村规民约的执行过程中而不是流于形式，这就要求在村规民约的制定过程中更加关注奖惩机制特别是互惠规则的设计，以及操作执行机制的构建。村规民约制定要坚持利益攸关性，在市场经济大潮下，个体化倾向使村民更加关注自身利益， 只讲“义务”和“奉献”，不谈“权利”和“利益”，难以激起村规民约的村民参与热情。奖惩机制的制定，要坚持以“奖为主、罚为辅”，加强对村民正向行为的激励，将村民的个人利益与他人利益、整体利益相结合。政府可以把符合村规民约的典型行为的村庄和个体纳入政府行政奖励范围，依法赋予行政相对人物质、精神或其他特别权益。村庄可以把履行村规民约的行为同村庄的利益分配相挂钩，例如和信用贷款、村级养老、集体建房、荣誉评价等和村民利益攸关的涉农政策结合起来。在操作执行方面，可以组成有村民民主推荐具有公信力的成员组成村规民约的执约队，并与农村片组的治保员共同构成独特的树根状的农村社区行为规范机制，巡查问题、收集信息、监督执行，确保村规民约的有效运行。

发展自治组织，构建社会网络

在农村社会治理中，有学者提出了“乡政村治”的概念，即“乡镇政权和村民委员会的结合，就形成了当今有中国特色的农村治理模式”。这种“乡政村治”的模式中，基层政府处于领导地位，通过自上而下的行政结构对农村社区进行管理，使得公共参与网络发展受到阻碍，影响了基层自治的推进和发展。社会网络是社会资本得以形成的基础，社会网络能够为成员提供精神、情感等社会支持，在一个持久稳定且参与度高的社会网络中，成员之间相互信任，普遍具有较高的认同感和责任感，网络内部的资源信息的共享和交换就容易实现。在农村社会，构建社会网络就是要推进农村社区的“组织化”进程，通过各类的农村自治组织，村民可以参与到共同生活中，有利于扩展村庄的公共空间，促进村民之间的沟通互动，形成紧密的关系网络，增强村民对村庄生活共同体的归属感。

提高村民对村规民约的参与度，形成村民参与的内化机制，离不开村庄社会网络的构建。首先，要加强构建农村自治组织，这类组织不仅仅不包括公共服务、公益慈善、权益维护、矛盾调解等更贴近基层“自治”、“民主”的组织，也包括了数量规模极大的文体活动类的组织，尽管这类自娱自乐型的组织更加草根，在资金、人员、管理、制度等方面存在不足，也被一些学者认为对于基层社区的自治发展贡献有限，但是其为村民提供了沟通互动的平台，是培育社会信任、发展互惠规范、构建社会资本的重要载体。这些群体组织包含了个体为了群体利益而联合进行集体行动的可能，以及产生深度或长期协商、形成公共参与群体的潜力，是农村多元主体参与协同治理的重要力量。同时，要充分发挥乡贤的作用，我国农村社会虽然发生了巨大变化，但是传统社会结构并未完全坍塌，在农村社会，乡贤拥有更多的权力、财富或声望，往往也是农村自治组织的意见领袖，受到村民普遍的认可和信任，他们既有能力代表村民参与村规民约的制定和执行，也能有效动员村民参与村规民约，因此，充分调动农村社会网络中的乡贤力量，有助于引导村民参与到村规民约之中。

五、结语

重构村庄社会资本是村民参与度低的破解之道。帕特南的社会资本理论模式可以简要概括为：构建参与网络，有效增加成员之间的交往互动，在反复的集体行动和相互合作中，逐渐形成一套成员共同遵守的行为准则和互惠规范，从而增进相互之间的信任，增加群体或组织的社会资本，减少“搭便车”行为，克服集体主义困境。根据帕特南的理论，提高村民对村规民约的参与度，就要解决在社会转型和体制转轨的特殊时期，村庄内部信任、规范、网络等社会资本要素的缺失问题，通过搭建村民互动的平台和载体，鼓励村民参与各类农村自治组织，逐渐内化出一套收益共享、风险共担的规范，而互惠规范和村民参与则会产生信任，进而增强对村庄生活共同体的认同感、归属感。在网络、规范和信任等要素完备，社会资本充足的农村社区，村规民约符合村民的价值取向和共同利益，就可以进行有效的社会动员，形成持久稳定的参与机制。

乡村振兴战略是党的十九大作出的重大战略部署，乡村振兴，治理有效是基础，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系是乡村振兴战略的重要一环。村规民约作为构建乡村治理体系的重要平台和载体，有利于农村基层自治的推进，能够提升农民精神风貌，培育文明乡风、良好家风、淳朴民风，不断提高乡村社会文明程度。村规民约是村民的村规民约，制度的推进不仅仅需要党委政府在人力、物力、信息、资源上的支持，更需要在制定和执行过程中调动起村民的参与热情，让村规民约实现对村庄内生秩序的重建，成为乡村治理体系中一种有效的社会治理载体。

（作者：徐红映，宁波市委党校社会和生态文明教研部）