一、问题的提出和相关概念界定

习近平总书记在十九大报告中明确指出：“人才是实现民族振兴、赢得国际竞争主动的战略资源”，他强调要聚天下英才而用之，加快建设人才强国，实行更加积极、更加开放、更加有效的人才政策。中央早在 2008 年即启动实施了“千人计划”，旨在引进一批海外高层次人才回国（来华)创新创业，随后各地政府也相继推出各类引才计划，如杭州推出“5050 计划”、宁波推出“3315 计划”、南京推出“321计划”、无锡推出“530 计划”，以期在激烈的人才竞争中，取得海外人才竞争的主动权，赢得比较优势。当前，在“一带一路”背景下，引进经济社会发展急需的、高层次的海外人才创业创新，是实施人才强市战略的重要途径，也是宁波市“名城名都”建设、2025制造业试点城市建设、“一带一路”排头兵城市建设的必由之路。随着“一带一路”倡议的逐步落实，宁波市开放性经济水平日益提高，国际合作交流更加频繁，对各级各类专业人才的需求不断上升，对海外高层次人才的需求前所未有。海外人才引进工作离不开政策的支持和保障，优化海外高层次人才引进机制有利于推动宁波“一带一路”建设，有利于进一步营造良好的引才、聚才、用才、留才环境，促进地方经济社会可持续发展。

关于海外高层次人才的概念，学界并没有一个定论。本课题报告对相关概念做一界定。关于什么是人才，2010 年中共中央、国务院印发的《国家中长期人才发展规划纲要（2010－2020年）》中对人才概念的定义：人才是指具有一定的专业知识或专门技能，进行创造性劳动并对社会作出贡献的人，是人力资源中能力和素质较高的劳动者。关于什么是高层次人才，根据《宁波市人才分类目录（2018）》，宁波市将人才分为顶尖人才、特优人才、领军人才、拔尖人才、高级人才、基础人才、民间优才等7类，我们认为，前5类可以称之为高层次人才，即顶尖人才、特优人才、领军人才、拔尖人才和高级人才。什么是海外人才？顾名思义即有海外背景的人才，狭义上指的是在海外生活、学习、工作的中国籍或外籍的华侨、华裔人才；广义上除了华侨华裔人才，还包括非华裔的到国内工作、服务的人才。关于什么是海外高层次人才，在2008年中央颁发的 《引进海外高层次人才暂行办法》（千人计划）（中组发 〔2008〕28号）中对引才标准做了具体规定，引进的人才应在海外取得博士学位，不超过55岁，引进后每年在国内工作不少于6个月,并符合下列条件之一：（一）在国外著名高校、科研院所担任相当于教授职务的专家学者；（二）在国际知名企业和金融机构担任高级职务的专业技术人才和经营管理人才；（三）拥有自主知识产权或掌握核心技术，具有海外自主创业经验，熟悉相关产业领域和国际规则的创业人才；（四）国家急需紧缺的其他高层次创新创业人才。实际上，海外高层次人才的定义是随着社会、经济发展呈现出不同的内涵的。

结合宁波当前实际，本文将海外高层次人才定义为：从海外引进的、具有较高水平专业知识或专门技能的专家、学者和专业技术人才、经营管理人才、创业创新人才。当前在宁波市具有代表性的是3315计划（包括泛3315计划、3315资本引才计划）人才和“海外工程师”、留学归国人才。

二、宁波市海外高层次人才引进机制现状分析

（一）海外高层次人才引进机制不断创新和完善

1、海外高层次人才引进制度体系不断完善。宁波市委、市政府高度重视海外高层次人才引进工作，着眼引进、孵化两个环节，大力集聚海外高层次人才。近年来，出台了一系列鼓励引进高层次人才的政策。

表一、近年来外海高层次人才引进相关制度梳理

2、创新运营模式、优化环境服务机制不断完善。宁波市除了出台一系列引才政策外，还通过创新运营模式、优化环境服务机制等方面吸引更多的海外高层次人才来甬创业和工作。在创新运营模式方面，比如，江北留学生创业园以民企管理为主体、探索政府引导、市场主导、企业运作的“人才+资本+技术”的运营发展新模式，2015 年11月《中国组织人事报》以《宁波：多元模式助海归 轻松创业》为题作了专题报道。在优化服务环境方面。宁波市整合了25个市级部门与人才相关的服务功能，成立高层次人才创业创新服务联盟，在市人社局设立服务总窗，部门协同、市县联动、为人才提供全过程、 专业化服务。

3、部门合作协调机制不断完善。人才引进工作涉及多部门，部门合作协调非常重要，为此，宁波市委市政府出台多项文件、采取多种措施促使在引才方面的多部门合作。宁波市“海燕行动计划”、“海智行动计划”，从2015年开始已经延续好几年，合作部门包括市人才办、市人社局、市侨联、市科协、市经信委等多部门。相关部门，市侨联、市人社局和市人才办通力合作每年7月开展 “海燕集结行动计划”活动；市科协在人才科技周期间开展中国科协海智行动计划，邀请海外人才与市海智基地和院士工作站及重点企业进行洽谈对接。2017年12月由市科协牵头的海外人才离岸创新创业基地获国家科协批注设立，宁波国家海外人才离岸创新创业联盟在高新区成立。

4、海外引才工作平台运行机制不断完善。2017年国家外国专家局和宁波市人民政府签署了《关于引进外国人才智力建设名城名都合作框架协议》 ，局、市合作机制的建立，从引进外国人才体制、机制和政策制度创新方面，大力促进了开展多种形式国际人才交流合作。意大利 CSMT（中国）中心、老外滩国际人才社区、中芬全面合作平台、乌克兰国家科学院弗兰采维奇材料问题研究所中国研究中心等都是宁波市引才引智的重要平台。各海外工作站每年协助开展赴美国、德国等发达国家和捷克等中东欧国家进行专场人才洽谈招聘，推荐海外人才来宁波参加人才科技周创业行活动，积极服务市重点企业对接美国、德国、日本、意大利、芬兰、乌克兰、中东欧各国人才智力资源，为解决企业实际技术和管理问题提供支撑。以“政府引导、市场主导、企业主体”为特点的海外高层次人才引进的“宁波模式”，正在得到不断完善和发展。 

（二）海外高层次人才引进取得巨大成效

从“3315”计划人才来看，2018年2月宁波市发布《2018年宁波市海外高层次人才和高端创业创新团队引进“3315”公告》，这标志着“3315计划”、“泛3315计划”、“3315资本引才计划”等三大计划全面实施。“3315计划”主要为了加快引进集聚海内外高层次创业创新人才和团队；“泛3315计划”是为了引进培养城市经济社会发展急需紧缺的高层次人才；而“资本引才”计划，则重在支持民间资本引才；只要入围这三个计划的人才或者团队，都可以获得50万元至2000万元资助，对特别优秀的人才甚至可以实行“一事一议”，资助额度上不封顶。依托三大计划的实施，全市的人才引进工作取得了人才集聚质效双提升，其中新增海外高层次人才1200余人，总量已达1.2万人，目前，宁波市入选国家外国专家千人计划专家13人，位于全国副省级城市前列。

从海外工程师来看，截止2018年底，宁波市持有有效工作许可在甬工作的外籍人士为3480人，其中A类高端人才占比29%，B类专业人才占比63%，C类普通人员占比8%。在甬海外工程师1486人，已“撬动”企业新增专利申请 4530 项，开展新产品研发和设计项目14958个，其中填补国内空白484个、替代进口2207个，推动企业直接新增产值306亿元，增加利税近25.1 亿元。

从留学归国人才看，2012年以后宁波市海外归国人才呈现快速增长态势，到2018年5月，全市共有留学人才 11000 名, 比 2012 年增长 214%。全市创建留学人员创业园14家，其中国家级 3 家，占全省一半以上（全省国家级留学生创业园共5家）、省级3家。留学归国人员中，入选国家“千人计划”102 名，入选浙江省“千人计划”279 名，入选市“3315”计划团队138个、个人446名。全市留学归国人员创办企业有 800 家，2 家国千企业在创业板上市。

由海外高层次人才带来的先进技术、管理理念、人才团队等，引领大批企业抢占技术高地，推动企业国际化进程，在宁波市“一带一路”建设中发挥着重要的、无可替代的作用。“以才引才、以才聚才”的链式效应，使越来越多的海外高层次人才到宁波扎根创业。 

三、宁波市海外高层次人才引进机制存在的主要问题

（一）制度设计上多头管理、政策体系庞杂与缺失并存

从海外高层次人才引进政策内容来看，存在多头管理、政策体系过于庞杂、政策重点不明确、政策对象划定不明晰、政策延续性与衔接性不足等问题。 人才引进事项涉及组织部人才办、发改委、人社局、科技局、经信委、侨办、出入境管理局等一、二十个部门，部门之间有些职能划分不够清晰，存在职能重叠现象。在实际操作层面上涉及的部门更多，政策执行过程复杂，权责有时难以明确。

政策体系比较庞杂、边界模糊，难以精确定位海外高层次人才这一目标群体。与海外高层次人才相关的政策有多份文件，政策设计所针对的目标群体虽有所侧重，但存在目标对象重叠、一人申请多个项目享受多种优惠等问题。政策体系前后衔接调整合理性不够，前期出台的海外高层次人才政策的一系列优惠措施，有可能不适应后期引进的同类人才，而有些后期政策与前期政策差距很大，容易产生矛盾和分歧。有些政策与时俱进不足。宁波目前海外高层次人才引进政策与新开放格局下的产业发展对海外高层次人才需求不相匹配，如没有基于“一带一路”倡议的专门引才引智计划。

（二）执行机制存在不足，有些政策落实不到位

有些海外高层次人才政策落实不到位，政策执行力度不够，不少人才政策难以兑现。有些海外高层次人才政策制度本身没有问题，领导也很重视，但是执行操作层面的程序不合理导致落实不到位。政策落实不到位，对人才的工作积极性造成打击，不利于人才的进一步引进与留用。政策宣传力度也有待加强，目前宁波市海外高层次人才引进政策的宣传主要还是通过各级人才工作会议、各类人才展会、媒体报道、传统网站推送等方式，较为单调、缺乏创新，与新媒体时代信息传播方式不吻合。人才政策的宣传、解读工作不到位，海外高层次人才对宁波的政策不知晓，不了解；就是知晓人才政策的理解也存在偏差，从而导致一些海外高层次人才不清楚自己应该享受的优惠待遇。海外人才引进政策信息的影响了海外高层次人才引进的实际效果。

（三）人才评价机制不完善 

目前宁波市实行的是政府主导的评价机制，这种人才引进机制，能保证上下运行协调，提高评价效率，但人才评价过于行政化，不能发挥市场评价和配置海外人才资源的决定性作用。美国的海外人才引进机制中“市场处于主导地位，政府起到监督作用，市场决定了人才的数量、配置并完成人才的评价，人才可以自由流动在高校、社会和政府间”。对海外高层次人才的评价，其专业性强，由政府行政部门自己设置评价内容和评价标准，勉为其难，其科学性也难以保证。委托专门机构评价，虽然做过试点，但目前还没有行之有效的办法。尤其是海外高层次人才，包括来甬外国专家，来甬留学生，外国来甬投资创业者，其管理还是行政管控模式为主，甚至对用人单位和外国人资格进行行政许可审批成为了海外人才评价的替代措施，无法形成由市场对海外引进人才进行评价的机制。

评价标准定性多、定量少。对海外高层次人才一般根据学历、资历、获得荣誉等来评价，缺乏进一步的量化评价指标。在对海外高层次人才引进审批中，一般根据“紧缺”“急需”等规定进行审批，而不是依据量化标准客观评估外籍人士或留学归国人员的能力。制定的程序、程序的法律约束性要求均未出台配套细则。

以宁波市“海外工程师”项目评审为例。在设置“海外工程师”项目评审制度时尽量体现了评审程序的公正性，评审标准的合理性和评审结果的公开性，但是由于项目通过会得到财政资金的支持，在项目申报评审过程中，一些企业存在不规范、“钻空子”行为。在操作中有关部门发现，某些民营企业聘用“海外工程师”的年薪与企业历年经营收入和上缴利税的额度存在不匹配的情况，也曾发现历年申请年薪资助的“海外工程师”有通过不同企业重复申请的情况。如何设置科学合理的评审标准，保证申报质量和财政资金的有效投入，是“海外工程师”项目评审面临的一个困难。

（四）海外高层次人才流动不畅、引才针对性不够强

人才不能够自由的流动，受户籍制度、编制约束等的影响，人才流动不够顺畅。尤其是海娃高层次人才引进还受出入境管理等方面的制约。有些海外高层次人才有来甬工作意愿，但在出入境管理等方面有极大的限制，比如，我国相关制度规定：外国工程师来华逗留时间仅为三个月，且延长在华逗留时间申请，手续十分繁琐。

在引才针对性方面虽然宁波市制定了明确的经济社会重点发展领域，也明确有引才的重点领域，但是操作起来还是以引进院士、著名专家、国千人才、省千人才等为重点，并不怎么关注人才的专业。，企业需求符合企业发展需要的“海外工程师”，对政府提供相关服务呼声很高，近年来政府努力搭建了一些优秀平台，为企业牵线搭桥起到了很好的作用，但是平台数量不够，针对性欠强。据我们的调研，宁波至今尚无针对“一带一路”建设的人才引进计划，更无针对“一带一路”建设的人才招聘会。

（五）引进海外高层次人才的生活保障不足

目前宁波市人才引进的生活压力主要体现在房价上，海外高层次人才也一样，虽然房价对“海外工程师”影响不是很大，但是对其他人才生活压力的影响还是排在首位的。针对海外高层次人才生活方面的政策缺失和空白还较多，比如子女教育问题，留学归国人员的国籍为中国国籍，但其子女在国外出生，是外国国籍，这样造成外国出生的适龄儿童与我国义务教育衔接难度较大，海外归国人才的子女在就学、就业、社会保障等方面都有一定阻碍。外籍专家在国内还有语言、文化冲突等方面的问题， 从宁波“海外工程师”政策实施来看，对于海外人才与本土人才的衔接和平衡工作做得还不够，海内外两类人才的待遇有差距，在共同项目开发中，两类人才在语言，文化以及饮食等生活习惯方面有较大分歧，而且在利益分配中产生分歧，政府对此引导力度不足。

四、助力“一带一路”建设，优化海外高层次人才引进机制的建议

（一）优化海外高层次人才引进制度体系

1、建立更加完备的海外高层次人才引进政策体系。做好海外高层次人才引进的规划工作，增强人才引进政策的系统性、科学性和可操作性。应主动学习杭州、广州、厦门、南京等地的较为成熟和成功的海外高层次人才引才政策，转变海外引才“轻留用”的观念，补充和完善海外引进人才的激励、流动、考核等政策内容。立足宁波市情及海外高层次人才需求提高政策内容的针对性。根据中国制造2025试点示范城市、“一带一路”建设综合试验区等重要市情，根据重点产业发展需要和中小民营企业为主体等特点，制定有针对性的海外高层次人才引才制度，制定体现宁波特色、符合宁波经济社会发展需要的引才计划，而不是和全国其它城市雷同，明晰对海外高层次人才的需求，尤其是市场对人才的需求，在政策制定时避免跟风模仿，发挥自身优势，提升宁波海外高层次人才引才的吸引力和实效性。

2、出台“一带一路”引才计划。目前宁波正在创建国家级 “一带一路”建设综合试验区，要讲宁波打造成“一带一路”港航物流中心、“一带一路”投资贸易便利化先行区、“一带一路”产业科技合作引领区、“一带一路”金融保险服务示范区和“一带一路”人文交流门户区。这对“一带一路”建设人才引进提出了更高的需求，建议市委市政府研究制定并出台 “一带一路”引智计划，作为已有引智计划体系的重要补充。建立专项海外高层次人才引进项目基金，市政府在财政资金中按照一定比例对海外优秀人才引进项目提供资金支持，对引进海外高层次人才加大政策倾斜，促进宁波与“丝绸之路”沿线国家的经济合作、贸易对接、项目承包等多方面合作，通过引进国外的科技人才及其先进技术、管理经验，为宁波“一带一路”建设注入新的活力。

（二）优化海外高层次人才引进评价机制 

目前宁波市人才评价模式是以政府为主导的行政模式为主，随着海外高层次人才引进工作的不断深入、引才对象不断细化，对海外人才的评价标准也应随之细化、评价主体应更加多元化，应不断完善以市场为导向的评价机制。政府管理作为服务和规范人才评价的行政保障，而不过度插手市场，在海外人才入境签证的发放、外籍人士就业管理和永久居留审批上建立“人才自我评价、用人单位评价和专业机构评价相结合”的模式。 

完善以市场需求为导向的评价方式。除了政府资格审批外，可以采用以市场需求为导向的劳动力市场测试来评价是否有必要聘雇外籍人士。政府起监督测试作用，由用人单位按照政府制定的标准和流程进行测试，政府主管部门对该测试是否公平公正、是否符合制度规定进行审核，通过审核后，政府主管部门才可签发工作许可和工作签证。人力资源和社会保障局、外国专家局等具有劳动力市场测试监管权部门，应集中统一、协调一致，避免政出多门、各自为政。

（三）优化海外高层次人才激励机制 

在物质报酬激励层面，提高薪酬、给予优惠的税收政策是国际上通行的引才方式。除了税收优惠之外，宁波市在引进“一带一路”高层次海外人才制度和计划时，应鼓励将“技术”、“知识”作为生产要素参加个人收入分配，大力提倡以专利技术代替资金入股，支持企业将人才的知识产出转化为物质报酬，这样能大幅度提高高层次人才的物质报酬收入。

在生活激励层面，实施更优惠的人才住房政策，设立人才住房基金，探索人才住房先租后买、以租抵购制度。对海外高层次人才在住房、家庭成员就业、子女入学、医疗养护等方面给予组合拳式最优惠政策，切实解决他们的住房问题、配偶工作问题和子女教育问题，采取企业提供和政府帮扶相结合的政策来提供生活保障。 

在精神激励层面，对优秀的海外高层次人才授予荣誉市民等荣誉称号，对做出重要贡献的海外高层次人才给予表彰，对优秀海外归国人才推荐入选市人大代表或政协委员。通过媒体等渠道形成对海外高层次人才尊才、惜才、用才的良好氛围。

（四）优化海外高层次人才引进中介服务机制

目前宁波市一些高端服务项目，例如人才猎头、人才开发市场分析、人才职业规划咨询等项目还十分薄弱。使得相当一部分宁波本土企业寻求高端人才，会借助上海、杭州、广州等外地人才中介机构的帮助。进一步做好海外高层次人才引进工作，就要完善引才的中介服务机制，打造一流的平台。

1、提升高层次人才中介服务水平。鼓励人力资源服务产品研发和创新，建立国家级人力资源服务产品研发中心，支持重点企业在人才测评、高级人才寻访、网络招聘、薪酬外包、弹性福利、人力资源流程外包等中高端服务领域开展新产品研发、测试和推介。推行标准化管理和服务，支持在网络招聘、人才派遣、人力资源外包等环节建立专项产品标准和服务标准。

2、引进国内外知名人力资源服务机构。发挥龙头机构示范带动作用，培育若干集团化、规模化、品牌化运作的人力资源服务领军企业。鼓励社会资本以独资、合资、收购、参股、联营等形式进入，建立人力资源服务中小企业孵化基地，支持个人和社会组织创办中小人力资源服务机构。

3、搭建政府主导的人力资源服务平台。搭建统一开放的信息化平台，鼓励应用云计算、物联网等新技术，建设经营性人力资源网站。搭建高效的投融资平台，引导创业风险投资基金、私募股权投资基金等投资人力资源服务企业，加大融资担保力度，支持企业上市或发行债券。搭建人才引进培育平台，将人力资源服务业高级人才纳入全市重点引进人才范围，。

（五）优化海外高层次人才引进环境机制

为海外高层次人才提供更优质的公共服务。加大优质国际公共服务资源引进合作力度，建立适应国际人才需求的公共服务体系。

1、建立协调机制，优化公共服务。建立全市引进海外高层次人才联席会议制度，协调处理海外高层次人才引进过程中的各种问题。坚持以人为本理念，为海外高层次人才来甬提供具有人性关怀的全方位、高质量服务。如为国家、省级外专千人计划专家和中国政府友谊奖获得者主动办理五年期中国绿卡。鼓励有关医院开设国际诊所，引进外国专家就医远程诊断网络平台，努力解决外籍专家和技术人员的后顾之忧。 

2、建立联谊制度，营造文化氛围。在外国专家工作生活比较集中的县（市）区成立海外高层次人才俱乐部、联谊会等设施，为在甬的海外高层次人才及其家人提供交流平台和营造文化氛围。

3、不断完善工作与生活环境。加强宁波生活环境，工作环境，娱乐休闲环境、生态环境一体化建设，与国际现代化大都市接轨，加强城乡协调发，改善城乡购物环境，加强便民设施建设，注重文化建设与传承，营造国际化文化氛围。

总之，从经济、人文、生活、生态等各方面改善宁波的生活与工作环境，为吸引和留住海外高层次人才创造良好的环境基础。

（作者：赵海平，宁波市委党校市情研究所）